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Diskurs: Sind die neuen Energieeffizienzregelungen bieterschützend?

Ein Gastbeitrag von Dr. Christof Schwabe, LL.M.

Die neuen Energieeffizienzregelungen in der Vergabeverordnung (VgV) sorgen bekanntlich derzeit für einiges Rauschen im vergaberechtlichen Blätterwald. Dies, nachdem der Verordnungsgeber § 4 VgV zu den Liefer- und Dienstleistungen und § 6 VgV zu den Bauleistungen ergänzt hat. Bislang kaum Beachtung fand dabei jedoch die Frage, ob die neuen Ener­gieeffizienzregelungen bieterschützend sind. Auf einer Fachtagung in Berlin wurde sie jüngst vom Vertreter des Bundesministeriums für Justiz (BMJ) verneint.

Die Neuerungen

Zu den Neuerungen nur in aller Kürze: Sie sehen fortan dreierlei vor: Erstens soll die Vergabestelle in der Leistungsbeschreibung im Hinblick auf die Energieeffizienz bestimmte Anforderungen stellen, die das Energieeffizienzniveau- bzw. die Energieeffizienzklassen betreffen. Zweitens muss die Vergabestelle von den Bietern in der Leistungsbeschreibung oder an anderer geeigneter Stelle in den Vergabeunterlagen bestimmte Informationen zum Energieverbrauch der auf dem Markt angebotenen Waren, technischen Geräte oder Ausrüs­tungen abfordern. Und drittens hat die Vergabestelle die so ermittelte Energieeffizienz als Zuschlagskrite­rium angemessen zu berücksichtigen.

Ener­gieeffizienzregelungen bieterschützend?

Auf die sich bereits entfaltende Diskussion, wie diese Neuregelungen funktionieren und mit welchen Schwierigkeiten sie verbunden sind, sei an dieser Stelle nur hingewiesen (z.B. Diskussion im Deutschen Vergabenetzwerk (DVNW) hier). Ich möchte vielmehr zu einer übergeordneten und nach meiner Wahrnehmung noch nicht in der Fachöffentlichkeit diskutierten Frage Stellung nehmen. Sie wurde in einem Fachforum des 3. Beschaffungskongresses der Krankenhäuser aufgeworfen, der am 8. und 9. Dezember 2011 in Berlin stattfand. Das besagte Fachforum fand zu dem Thema „Neues zum Vergaberecht und aus der Rechtsprechung“ statt. Besetzt war das Podium mit den Herren Andreas Haak (Rechtsanwalt bei TaylorWessing), Hermann Summa (Richter am OLG Koblenz), Carsten Steinert (Rechtsanwalt bei PwC Legal), Dr. Christopher Zeiss (Referent beim BMJ) und Harald Bender (Bundesvorsitzender der Fachvereinigung für Einkauf, Materialwirtschaft und Logistik im Krankenhaus e.V.).

Das Podium sprach unter anderem die Frage an, ob die neuen Ener­gieeffizienzregelungen bieterschützend sind. Zur Erinnerung: Oberhalb des europäischen Schwellenwertes sind die Bieter grundsätzlich berechtigt, Vergabefehler vor den Vergabe­kammern zu beanstanden. Ein Vergabefehler kann aber nur dann beanstandet werden, wenn die von einem Bieter geltend gemachte verletzte Regelung gerade auch seinem Schutz dienen soll (§ 97 Abs. 7 GWB).

Der Kreis der subjektiven Rechte wird allerdings als Folge der grundlegenden Bedeutung der Grundsätze der Gleichbehandlung und des Wettbewerbes sehr weit ausgelegt. Diese Prämisse im Hinterkopf erstaunte mich der Standpunkt des Herrn Dr. Zeiss sehr, dass die Energieeffi­zienzregelungen nicht bieterschützend seien sollen. Ihm zu­folge handelt es sich bei den Neu­regelungen nicht um Bestimmungen über das Vergabever­fahren, sondern vielmehr um solche, die dem Vergabeverfahren vorgelagert sind. Herr Summa indes ging nicht direkt auf diesen Punkt ein, äußerte aber Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Energieeffizienzregelungen in der VgV. Diese gingen aus seiner Sicht über die gesetzliche Verordnungsermächtigung im GWB hinaus. Die übrigen Podiumsteilnehmer widersprachen der Auffassung bezüglich der fehlen­den subjektivrechtlichen Dimension der Energieeffizienzregelungen nicht.

Bewertung

Mich überzeugt der Standpunkt des BMJ, dass die neuen Energieeffizienzregelungen keinen Bieterrechtsschutz beinhalten sollen, nicht. Die Vergabekammer Baden-Württemberg hat zu der Frage, wann vergaberechtliche Vorschriften bieterschützend sind, bereits 2003 grundle­gend ausgeführt (VK Baden-Württem­berg, Beschluss vom 11.09.2003 – 1 VK 52/03):

„Ausgangspunkt für die Frage, welche vergaberechtlichen Vorschriften auch subjektiven Bieterschutz vermitteln, ist die Schutznormlehre. Danach hat eine objektiv-recht­liche Bestimmung, die für das öffentliche Auftragswesen relevant ist, dann Schutzcharakter, wenn sie zumindest auch den Zweck hat, den Betroffenen zu begünstigen und es ihm ermög­lichen soll, sich auf diese Begünstigung zu berufen, um so einen ihm sonst drohenden Scha­den oder sonstigen Nachteil zu verhindern. Notwendig ist ein unmittelbarer Sachzusammen­hang zwischen einem Rechtsverstoß gegen die Bestimmung und einem möglichen Nachteil für einzelne Unternehmen. Die zentrale Zielvorgabe für den subjektiven Bieterschutz im Be­reich des Vergaberechts ist der Schutz des Bieters vor der Willkür des Auftraggebers. Für eine weite Auslegung des § 97 VII GWB, die sich die Kammer zu eigen macht, spricht jedoch die hervorgehobene Bedeutung der allgemeinen Vergabekriterien Gleichbehandlung, Nichtdis­kriminierung und Wettbewerb. Eine einschränkende Auslegung – etwa im Sinne der verwal­tungsrechtlichen Schutznormtheorie – ist mit der h. M. abzulehnen.“

Macht man danach die Nagelprobe mit der vergaberechtlichen Kommentarliteratur zu § 97 Abs. 7 GWB, ist es schon schwierig über­haupt ein Beispiel für eine Bestimmung zu finden, die nicht bieterschützend ist. Immerhin lässt sich noch auf den § 16 Abs. 6 Nr. 2 VOB/A verweisen, nach dem Angeboten der Zu­schlag nicht erteilt werden darf, deren Preise in offenbarem Missverhältnis zu Leistung ste­hen. Diese Vorschrift soll nach Ansicht mancher nur auftraggeberschützend sein.

Von diesem sehr weit gehenden Maßstab zum subjektiven Rechtsschutz ausgehend: Mir leuchtet nicht ein, warum die neuen Energieeffizienzregelungen nicht mit dem Bieterrechts­schutz bewehrt sein sollen. Warum ist nicht der Fall denkbar, dass ein Bieter die Leistungsbe­schreibung des öffentlichen Auftraggebers rügt, weil dieser nicht das höchste Leistungsniveau an Energieeffizienz fordert? Wäre nicht der Fall denkbar, dass ein Bieter rügt, dass der öf­fentliche Auftraggeber von dem Bieterfeld keine Informationen über die Energieeffizienz abverlangt, mit der unzutreffenden Begründung, die auf dem Markt angebotenen Waren, technischen Geräte oder Ausrüstungen unterschieden sich im zulässigen Energieverbrauch nur „geringfügig“? Wäre nicht auch der Fall gut vorstellbar, dass ein Bieter rügen möchte, dass der öffentliche Auftraggeber die Energieeffizienz als Zuschlagskriterium nicht „angemessen“ berücksichtigt?

In all diesen Fällen ist eine Benachteiligung desjenigen Bieters gegeben, der eine besonders gute Lösung im Hinblick auf die Energieeffizienz anbieten will, die aber nicht zum Tragen kommt, weil der öffentliche Auftraggeber den Energieeffizienzaspekt nicht ord­nungsgemäß berücksichtigt. Ich denke, dass es nicht in Ordnung ist, wenn sich der Verord­nungsgeber, vielleicht mit Blick auf die Diskussion zu den Energieeffizenzregelungen, nicht der Vergaberechtsprechung stellen will. Summa hat in der Podiumsdiskussion – wenn auch in anderem Zusammenhang – das Wort „Taschen­spielertrick“ verwendet. Ich lasse mich auch vom Gegenteil überzeu­gen. Ein gutes Argument dafür, dass die Energieeffizienzrege­lungen nicht bieterschützend sein können, habe ich aber noch nicht vernommen.

imageDer Autor Dr. Christof Schwabe, LL.M. (Aberdeen) ist Rechtsanwalt der Kanzlei KDU Krist Deller & Partner Rechtsanwälte in Koblenz und Wiesbaden. Er betreut vergaberechtlich bieterseitig Unternehmen in den Bereichen Straßenausstattung, Abfall, Post und Medizintechnik. Zu seinen Mandanten zählen außerdem öffentliche Auftraggeber und Unternehmen aus dem Sektorenbereich.

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2 Kommentare

  1. B.Scholle

    Sehr geehrter Herr Dr. Schwabe,
    ich kann Ihrer Argumentation auf der gesamten Linie nur folgen und bin über die Argumentation des Podiums ebenfalls verwundert. Leider fällt es vielen öffentlichen Auftraggebern schwer für die Ermittlung der Energieverbräuche konkrete Nutzungsanforderungen zu definieren. Auch wenn es oft Abhängigkeiten zum baulichen Umfeld oder zum Ausbaugrad der elektrischen Verbraucher gibt, kann man sich doch immer mit einer Best Practice Prognose weiter helfen. Aber was nicht wissenschaftlich belegt werden kann oder durch Richtlinien des Bundes vorgelebt wird, wird dann lieber gar nicht gefordert. Somit bleiben effiziente Lösungen, die auf der investiven Seite ggf. mehr Kosten produzieren, leider oftmals auf der Strecke.

    Beste Grüße
    Bernhard Scholle
    Business Consulant / bnetconsult

    Reply

  2. Bernhard Kern

    Sehr geehrter Herr Dr. Schwabe,
    vielleicht hilft dieser Gedanke weiter.
    Eine Norm kann nach der von Ihnen zitierten VK BaWü bieterschützend sein, wenn (verkürzt gesagt) der Bieter Nachteile gegenüber Wettbewerbern erleidet, indem die Bestimmungen zur Energieefifizienz nicht eingehalten werden. Allerdings besteht im Falle der suboptimalen Energieeffizienzanforderungen der „Nachteil“ darin, dass eine bessere Position gegenüber anderen Bietern nicht zum Tragen kommt. Der „benachteiligte“ Bieter wird also gegenüber anderen gleichgestellt. Das wäre nur dann ein Nachteil, wenn man den Begriff des Nachteils bezogen auf das einzelne Unternehmen begreift, also wenn ein Nachteil bereits darin bestünde, dass das Unternehmen eines Vorteils beraubt wird. Versteht man den Begriff des Nachteils allerdings wettbewerblich im Vergleich zu anderen Unternehmen ergibt sich eine andere Wertung.
    In diesem Fall bestünde ein Nachteil darin, dass ein Unternehmen gegenüber anderen schlechter gestellt wird, nicht aber darin, dass man ihm einen Vorteil entzieht und es so mit anderen Unternehmen gleich stellt. Denn durch den Verzicht auf die Forderung nach der energieeffizientesten Lösung wird das angeblich benachteiligte Unternehmen nicht daran gehindert, eine weniger energieeffiziente Lösung anzubieten. Ein Nachteil in diesem Sinne ist somit kein Verlust einer vorteilhaften Position.
    Dagegen spricht auf den ersten Blick der Begriff der „Begünstigung“ in dem genannten Beschluss. Allerdings scheint mir dieser Begriff unkritisch gemeinsam mit der Schutznormtheorie aus dem allgemeinen Verwaltungsrecht entlehnt. Dort wird er allerdings gerade nicht wettbewerblich verstanden, sondern eine „Begünstigung“ ist eine wie auch immer geartete „Leistung“ durch die Verwaltung, in der Regel ein Verwaltungsakt. Übertragen auf das Vergaberecht wäre die „Begünstigung“ damit aber nicht der Wettbewerbsvorteil im Vergleich zu anderen Unternehmen, sondern nur die gleichberechtigte Teilnahme am Vergabeverfahren. Die so verstandene „Begünstigung“ wiederum erfährt keinen Nachteil durch den Verzicht auf Energieeffizienzkriterien.
    Für dieses Verständnis spricht insbesondere folgender Satz aus dem Beschluss: „Notwendig ist ein unmittelbarer Sachzusammenhang zwischen einem Rechtsverstoß gegen die Bestimmung und einem möglichen Nachteil für einzelne Unternehmen.“ Daraus folgt aus meiner Sicht, dass auch die VK BaWü den Begriff des Nachteils wettbewerblich versteht. In diesem Sinne wäre auch verständlich, wieso die Energieeffizienzregelungen nicht wettbewerbsschützend sind.

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