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„Wir brauchen einen nationalen Aktionsplan öffentliche Beschaffung!“ – Interview mit Prof. Dr. Michael Eßig, Universität der Bundeswehr München

 DIGITAL CAMERADie 1973 gegründete Universität der Bundeswehr München dient der wissenschaftlichen Ausbildung von Offizieren und Offizieranwärtern, zur Zeit ca. 3.700 Studierende. Forschung und Lehre an der Universität sind frei. Marco Junk (Vergabeblog) traf in München Prof. Dr. Michael Eßig, der dort den Lehrstuhl Materialwirtschaft und Distribution inne hat und das Forschungszentrum für Recht und Management öffentlicher Beschaffung (FoRMöB) leitet. Ein offenes Gespräch über Recht und Wirtschaftlichkeitspotentiale, erfolgreiche Mittelstandsförderung bis hin zu Karrierepfaden für Beschaffer – und nicht zuletzt dem Kunden Bundeswehr.

Herr Prof. Eßig, das Bundesamt für Wehrtechnik und Beschaffung (BWB) in Koblenz ist dem Einkaufsvolumen nach der größte öffentliche Einkäufer in Deutschland. Insofern erscheint es nahe liegend, dass sich auch die Universität der Bundeswehr mit dem Thema Beschaffung befasst. Müsste sich Wissenschaft nicht grundsätzlich breiter des Themas annehmen?

Eßig: Eindeutig ja! Wobei die öffentliche Beschaffung bislang viel zu einseitig von der Rechtstheorie dominiert wird. Dessen wirtschaftliche Betrachtung ist nach wie vor Neuland in der Forschungslandschaft.

Ist denn nicht gerade das Recht der Dreh- und Angelpunkt der öffentlichen Beschaffung?

Eßig: Betrachtet man einmal den Gesamtprozess einer öffentlichen Beschaffung, also von der Bedarfsermittlung über die Vergabe bis zur Abwicklung/ Logistik – so macht die eigentliche Vergabe nur einen „kleinen“ Teil aus. Gleichwohl konzentriert sich alle Welt darauf. Dabei liegt das größte Wirtschaftlichkeitspotential in der Bedarfsermittlung, z.B. durch frühzeitige Einbindung des Einkaufs oder durch Standardisierung, gerade auch im IT-Bereich. Die Frage, „Was brauche ich wirklich“ kommt dabei regelmäßig zu kurz. Allerdings neigt auch insbesondere die Bundeswehr gerne zu „Goldrandlösungen“, zumal gerade die militärische Seite – nicht ganz zu Unrecht – in ständiger Angst vor der letzten großen Beschaffungsmöglichkeit lebt.

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 Foto: Universität der Bundeswehr München (Quelle: Universität der Bundeswehr München)

Lassen Sie uns trotzdem noch einem Moment beim Vergaberecht bleiben. Immer wieder wird das komplizierte Kaskadenmodell in Frage gestellt. Auch von Ihnen?

Eßig: Ich bin ein ausdrücklicher Befürworter des Vergaberechts, allerdings sehe ich immensen Reformbedarf. Eben deshalb herrscht in der Praxis oftmals das einzige Ziel, bloß kein aufwändiges Vergabeverfahren durchführen zu müssen. Wir brauchen eine drastische Vereinfachung und müssen dem Einkauf mehr Spielraum geben, denn schließlich hat der die größte Marktkenntnis. Im Gegenzug müssen wir aber auch die Transparenzregeln deutlich verschärfen, um damit vermeintlich verbundene Nachteile zu kompensieren.

… und die Verdingungsausschüsse?

Eßig: Was die Verdingungsausschüsse betrifft: Es ist sicher in Ordnung, die Lieferantenseite zu konsultieren. Aber seien wir ehrlich – private Unternehmen würden sich von diesen auch nicht in ihre Einkaufsbedingungen hineinreden lassen. Vielmehr sollte man einmal das Bundesministerium der Finanzen stärker in den Prozess einbinden, so, wie es z.B. auch in Portugal und Österreich der Fall ist. Will man an den Ausschüssen festhalten, so sollte man meines Erachtens zumindest das Einstimmigkeitsprinzip abschaffen.

Umstritten war bei der letzten Reform ja gerade das „Ob“ und vor allem „Wie“ der Mittelstandsförderung. Sie hatten in Zusammenarbeit mit der Deutschen Gesellschaft für Wehrtechnik e.V. (DWT) eine Studie zur Beteiligung des Mittelstands an öffentlichen Aufträgen durchgeführt. Können Sie uns erste Ergebnisse verraten?

Eßig: Ja, denn es gibt es eine erste Exploration: Danach ist die Beteiligung von KMU an der Vergabe öffentlicher Aufträge in Deutschland schwieriger als in anderen EU-Staaten. Und unsere Forschungsergebnisse zeigen bereits jetzt eindeutig, dass die losweise Vergabe nicht das Instrument ist, die Zuschlagskriterien für KMU zu erhöhen. Leider fand und findet die Diskussion um die neue „Mittelstandsklausel“ des § 97 Abs. 3 GWB abseits jeder Untersuchung über ihre empirische Wirkung statt. Viel wichtiger für KMU ist eine Vereinfachung der Regeln, denn die allermeisten scheitern an formellen Fehlern. Zudem ist eine ausreichende Informationsversorgung über die Beschaffungsvorhaben insbesondere für KMU wichtig. Und: Wir müssen die Wettbewerbsintensität der Verfahren erhöhen, gerade das kommt KMU zugute.

Eine weitere Besonderheit im militärischen Bereich ist, dass hier nicht selten auch das öffentliche Preisrecht einschlägig wird. Sehen sie auch hier Reformbedarf?

Eßig: Die sog. „Bonner Formel“ legt die Gewinnzulage für die Unternehmen fest. Wenn ich aber der herstellenden und insbesondere entwickelnden Industrie ein mehr an Risiko übertragen will, so muss ich dieser auch mehr Rendite belassen. So unterscheiden sich die Aufschläge – die Qualifikationsfaktoren – für Herstellung und Entwicklung momentan nur geringfügig. Jedoch muss sich eine zusätzliche Risikoübernahme, gerade in der Entwicklung, für die Unternehmen lohnen – und zwar ohne einen „Freibrief“, sondern über klar definierte Leistungs- bzw. Performancekriterien für die bietende Industrie. Denkbar wären hier anreizorientierte Verträge („Performance Based Contracting“), welche diese Leistungskriterien mit angepassten Bonus-/Malusregelungen bei der Vergütung verknüpfen.

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 Foto: Lehrsaal der Universität der Bundeswehr München (Quelle a.a.O.)

Kommen wir zu den eher politischen Themen der öffentlichen Beschaffung, allen voran gegenwärtig die Nachhaltigkeit. Wie stehen Sie dazu?

Essig: Ich bin ein absoluter Verfechter des Wirtschaftlichkeitsprinzips. Dieses muss im Mittelpunkt einer jeder öffentlichen Beschaffung stehen. Nachhaltigkeit ist dazu kein Widerspruch, im Gegenteil: Nachhaltigkeit hat neben der ökologischen und sozialen auch eine wirtschaftliche Komponente. Als strategischer Beitrag ist sie somit auch mit einem wirtschaftlichen Ziel gekoppelt, z.B. wenn ein verhältnismäßig hoher Anschaffungspreis zu geringen Lebenszykluskosten führt.

…und damit verbunden die zwangsläufige Frage nach der vorhandenen Kompetenz im Sinne einer Nachhaltigen Beschaffung auf Seiten der Beschaffer?

Eßig: Die Beschaffungsverantwortlichen sind hierauf noch nicht ausreichend vorbereitet. Insofern begrüße ich ausdrücklich, dass das Beschaffungsamt des BMI künftig die Rolle der nationalen Kompetenzstelle für Nachhaltigkeit einnimmt, um hierzu Information und konkrete Hilfestellung zu leisten. Aus Sicht der öffentlichen Beschaffer ist zu befürchten, dass die Europäische Kommission dieses Thema wieder viel zu stark reguliert, anstatt praktische Tools und Hilfestellungen für die Beschaffungspraxis zu geben, wie dies implementiert werden kann. Wir haben ein Implementierungs-, kein Regulierungsdefizit!

„Wir müssen Karrierepfade für Beschaffungsverantwortliche schaffen.“

Es gibt schließlich ja auch keinen Studiengang „Beschaffer/-in“…

uni_bundeswehr_muenchen_lehreEßig: Leider ja, dabei ist die öffentliche Beschaffung deutlich komplexer als der private Einkauf. Deshalb planen wir an der Universität der Bundeswehr in München zur Zeit einen berufsbegleitenden Master-Studiengang für öffentliche Beschaffer/-innen. Dieser soll auch das notwendige betriebswirtschaftliche Handwerkszeug vermitteln. Wir müssen aber auch Karrierepfade für Beschaffungsverantwortliche schaffen. Hier ist die Privatwirtschaft deutlich weiter.

Was müsste Ihrer Ansicht nach noch getan werden?

Eßig: Wir brauchen einen nationalen Aktionsplan öffentliche Beschaffung! Das öffentliche Einkaufsvolumen in Bund, Ländern und Kommunen beträgt – vermutlich – rund 260 Mrd Euro jährlich, das sind über 11% des Bruttoinlandsproduktes! Trotzdem ist das Thema überhaupt nicht auf der politischen Agenda. Haushalterisch besteht im Grunde auf keiner Verwaltungsebene mehr irgendein Spielraum, eine Reform des öffentlichen Einkaufs bietet hier angesichts des immensen Einkaufsvolumens die Möglichkeit, Einsparpotentiale freizusetzen. Dazu müssen wir den Wettbewerb um öffentliche Aufträge erhöhen und gleichzeitig den öffentlichen Markt für die Anbieter attraktiver machen. Die Beschaffer wünschen sich Angebote, bekommen aber oft genug keine. Zudem brauchen wir organisatorische Maßnahmen, wie z.B. eine bessere Vernetzung der Beschaffer, um untereinander Fachwissen auszutauschen, sowie deutlich mehr Koordination und Bündelung in der Beschaffung durch Shared-Service Center oder Kompetenzstellen wie die zur Nachhaltigen Beschaffung. Allerdings: Wir dürfen auch nicht immer nur den Vergleich zur Privatwirtschaft ziehen, denn dort ist nur die Wirtschaftlichkeit das Ziel. Beim öffentlichen Einkauf nicht zuletzt auch die Rechtmäßigkeit.

Vielen Dank für das Interview!

Prof. Dr. Michael Eßig hat den Lehrstuhl Materialwirtschaft und Distribution an der Universität der Bundeswehr München inne und leitet dort das Forschungszentrum für Recht und Management öffentlicher Beschaffung (FoRMöB). Er lehrt und forscht im Bereich des Einkaufs und der Beschaffung, insbesondere der öffentlichen Beschaffung. Das FoRMöB arbeitet mit vielen Institutionen im Bereich des öffentlichen Einkaufs zusammen, u.a. dem Beschaffungsamt des Bundesministeriums des Inneren, der Europäischen Kommission, dem Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie, dem Bundesamt für Wehrtechnik und Beschaffung, dem Bundesverband Materialwirtschaft, Einkauf und Logistik (BME) e.V. etc. Prof. Eßig hat in diesem Bereich eine Vielzahl von Publikationen verfasst und ist Mitglied zahlreicher Gremien, seit Anfang 2010 auch als Vizepräsident für Forschung der Universität der Bundeswehr München.
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Marco Junk

Über Marco Junk

RA Marco Junk gründete im Jahr 2007 den Vergabeblog, das heute meist gelesene Medium zu Vergaberecht und -Praxis, und 2010 gemeinsam mit Dipl.-Betriebsw. Martin Mündlein das Deutsche Vergabenetzwerk (DVNW). Er war wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer, danach bis 2011 Bereichsleiter Vergaberecht beim Bundesverband Informationswirtschaft, Telekommunikation und neue Medien e.V. (BITKOM) und leitete im Jahr 2011 die Online-Redaktion des Verlags C.H. Beck. Von 2012 bis 10/2014 war er Mitglied der Geschäftsleitung des BITKOM. Seit 2015 ist Marco Junk Geschäftsführer des Bundesverbands Digitale Wirtschaft (BVDW) e.V. Seine Beiträge geben ausschließlich seine persönliche Meinung wieder.

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4 Kommentare

  1. Albert Oppel

    Die Idee eines Master-Studiengangs für öffentliche Beschaffer/innen erscheint mir besonders bemerkenswert.
    Obwohl ich selbst Jurist bin, kann ich nur zustimmen, dass das Recht und das Vergabeverfahren nur Teilaspekte sind. Die Forderung nach einer drastischen Vereinfachung des Regelwerkes kann man mE nur mit Nachdruck unterstützen. Leider scheint die aktuelle Überarbeitung der Vergaberichtlinien eher in die gegenteilige Richtung zu gehen.

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  2. Michael Singer

    Mit der – aus betriebswirtschaftlicher Sicht – gerechtfertigten Kritik an der sog. Bonner Formel greift Prof. Eßig wohl eines der reformbedürftigsten Themen innerhalb des öffentlichen Preisrechts auf.
    Dass eine Verordnung (VO PR 30/53) aus 1953 und zuletzt geändert in 1962 nicht mit der zwischenzeitlichen Entwicklung der betriebswirtschaftlichen Wirklichkeit Stand halten kann, wundert nicht und unterstreicht die Reformbedürftigkeit.

    Reply

  3. Sven Hischke

    Die Bundeswehr ist gerade dabei, betriebswirtschaftliche Aspekte stärker in der Beschaffung sog. „Betriebsbedingter Bedarfe“ zu verankern. Ein hierzu im Jahr 2010 aufgelegtes Modernisierungsprojekt steht kurz vor der Realisierung entsprechend erarbeiteter Konzeptionen. Ein großes Problem wird dabei die Umsetzung „im eigenen Saft“ sein. D.h. man wird einen Paradigmenwechsel mit dem vorhandenen Personal herbeiführen müssen, welches aber über Jahrzehnte im alten System geprägt wurde. Vor diesen Hintergrund befürworte ich die Idee des berufsbegleitenden Master-Studiums ausdrücklich! Nur so kann man m.E. langfrisitg von einer tendenziell eher verwaltenden Beschaffung zu einem gestaltenden Einkauf kommen.

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  4. Prof. Dr. Harald Bartl

    Wir könnten durchaus eine nationale Aktion gebrauchen. Bevor man aber nach den Sternen greift, sollte man sich mit kleineren Schritten zufrieden geben:
    1. Abschaffung der Verdingungssausschüsse (DVAL, DVA).
    2. Abschaffung des Kaskadensystems.
    3. Abschaffung der Landesgesetze und Länderregelungen unterhalb der Schwellenwerte.
    4. Reform und Vereinfachung der VOL/A und Schaffung einheitlicher Bestimmungen für den Rechtsschutz unterhalb der Schwellenwerte.
    5. Zulassung von Freihändigen Vergaben und Beschränkten Ausschreibungen bis 100.000 € für Lieferungen und Dienstleistungen nach Wahl des Auftraggebers.
    6. Zulassung von Direktkäufen bis 3000 € ohne Vergabeverfahren (§ 6 VI VOL/A).
    7. Zulassung zur Benennung von Leitprodukten bis 50.000 € mit dem Zusatz „oder ähnlicher Art“.
    8. Genereller Verzicht auf Losbildung bis 50.000 €.
    9. Überprüfung und eventuelle Abschaffung der zahlreichen und unwirksame Klauseln enthaltende AGB der öffentlichen Hand (insbesondere EVB-IT und BVB-Rest).
    10. Effektive Schulung der Einkäufer der öffentlichen Hand – spezielle Ausbildung der Bewerber und Bieter-Mitarbeiter.
    11. Einrichtung von Studiengängen mit Schwerpunkten „wirtschaftliche Beschaffung der öffentlichen Hand“.
    12. Empfehlenswert ein Blick über die Grenzen – z. B. nach Österreich, wo man unterhalb der Schwellenwerte nicht so „kleinkariert“ denkt wie in Deutschland.
    13. Führungskräfte der öffentlichen Hand sollten endlich die Bedeutung des Einkaufs in ihren Einrichtungen erkennen – einschließlich ihrer eigenen persönlichen Verantwortlichkeit. Delegation setzt u. a. Kontrolle, Fähigkeit und Eignung der ausführenden Mitarbeiter voraus.
    14. Wer mit öffentlichen Mitteln arbeitet, sollte vor allem daran denken, dass ca. 95 % der öffentlichen Aufträge unterhalb der Schwellenwerte vergeben werden. Dort ist das Tagesgeschäft nur durch qualifizierte Mitarbeiter zu erreichen.

    Übrigens: Korruption und sonstige Verstöße bekämpft man nicht durch Maßnahmen nach Verstößen, sondern durch „vorbeugende Konfliktvorsorge“, insbesonere durch Aufklärung der Mitarbeiter!

    Das nur einige Punkte, die durchaus bereits von einigen Einrichtungen verwirklicht werden, sodfern ihnen dies „Aufsichtsbehörden“ etc. gestatten.
    Abschließend darf noch darauf hingewiesen werden, dass kaum ein Vorgang so kontrolliert wird wie die Beschaffung der öffentlichen Hand (Innenrevision, Rechnungshöfe, Steuerzahlerbund, Medien, politischer Gegner, Bewerber, Bieter, Vergabekammern, EU-Kommission, EuGH etc.). Es gibt ca. 32.000 Beschaffungsstellen der öffentlichen Hand – und lediglich jährlich 1000 Vergabeüberprüfungsverfahren, ferner nur etwa 300 OLG-Entscheidungen, ein paar BGH-Entscheidungen sowie einige EuGH-Entscheidungen (Deutschland betreffend) – auch er Rechtsschutz unterhalb der Schwellenwerte hat z. B. in Thüringen nicht zum Zusammenbruch der Rechtspflege geführt. Kleine Schritte und nicht große nationale Aktionen wären daher angebracht. Das sind jedenfalls meine Erfahrungen aus den letzten Jahrzehnten in meiner Schulungs- Gutachter- und Beratungstätigkeit für die Privatwirtschaft und die öffentliche Hand.
    Prof. Dr. Harald Bartl, seinerzeit WHU, FH Worms, Richter u. a. am OLG Frankfurt/M, Rechtsanwalt in Frankfurt/M

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